正 文
裁判要旨：建设工程领域具备用工主体资格的承包单位承担其违法转包、分包项目上因工伤亡职工的工伤保险责任，并不以存在法律上劳动关系或事实上劳动关系为前提条件。
将“包工头”纳入工伤保险范围，并在其因工伤亡时保障其享受工伤保险待遇的权利，由具备用工主体资格的施工单位承担用人单位依法应承担的工伤保险责任，符合工伤保险制度的建立初衷，也符合《工伤保险条例》及相关规范性文件的立法目的。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）广东省英德市人民政府。再审申请人刘彩丽因诉被申请人广东省英德市人民政府（以下简称英德市政府）及原审第三人茂名市茂南建安集团有限公司（以下简称建安公司）、广东省英德市人力资源和社会保障局（以下简称英德市人社局）行政复议一案，不服广东省高级人民法院（2019）粤行终390号行政判决，向本院申请再审。本院于2020年11月9日作出（2020）最高法行申5851号行政裁定提审本案。提审后，本院依法组成合议庭进行了审理。现已审理终结。广东省清远市中级人民法院一审判决查明，2016年3月31日，朱展雄与建安公司签订《广东省建设工程标准施工合同》。同年8月7日，朱展雄又与梁锦洪签订《建筑工程承包合同》。两份合同所指向的建筑工程为同一工程，即朱展雄商住楼，梁锦洪为实际施工人。梁锦洪之妻刘彩丽在一审庭审中称相关工程量由梁锦洪与朱展雄结算，结算款由朱展雄打给梁锦洪。2017年6月9日，梁锦洪在工地旁边的出租屋内等待英德市住建局的工作人员前来检查施工情况时猝死。2017年7月25日，刘彩丽以建安公司为用人单位向英德市人社局递交《工伤认定申请表》，请求进行工伤认定。英德市人社局受理后进行了调查取证，并于2017年9月25日作出英人社工认〔2017〕194号《关于梁锦洪视同工亡认定决定书》（以下简称《视同工亡认定书》），认定梁锦洪是在工作时间和工作岗位，突发疾病在四十八小时之内经抢救无效死亡，据此认定梁锦洪死亡属视同因工死亡。建安公司不服，于2018年1月15日向英德市政府申请行政复议。英德市政府于2018年3月12日作出英府复决〔2018〕2号《英德市人民政府行政复议决定书》（以下简称《行政复议决定书》），以英德市人社局作出的《视同工亡认定书》认定事实不清，证据不足，适用依据错误，程序违法为由，予以撤销。刘彩丽不服，遂提起本案行政诉讼。另查明，英德市人社局作出的《视同工亡认定书》中将用人单位写为“茂名市茂南建安集团公司英德市公司（以下简称建安公司英德市公司）”，后作出更正说明，将用人单位更正为“茂名市茂南建安集团有限公司”，即第三人建安公司。广东省清远市中级人民法院一审判决认为，本案审查的是英德市政府作出的《行政复议决定书》是否合法。关于实行承包经营工伤责任的认定问题，梁锦洪与建安公司之间未签订任何相关合同或协议，没有证据证明建安公司与梁锦洪之间存在分包、管理与聘用的事实。梁锦洪作为实际施工人、“包工头”，在出租屋内死亡，应与其他受聘用劳动者在工伤认定中区分开来。英德市政府认为梁锦洪不应认定其视同因工死亡的理据充分。英德市政府作出的《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回刘彩丽的诉讼请求。
广东省高级人民法院二审判决查明的事实与一审判决查明的事实一致。广东省高级人民法院二审判决认为，本案争议焦点是英德市政府作出的《行政复议决定书》是否合法。关于建安公司是否应当承担梁锦洪的工伤保险责任。本案证据均不能证明建安公司与梁锦洪之间存在工程转包、分包的事实，亦不能证明梁锦洪与建安公司存在劳动关系。英德市人社局受理刘彩丽的工伤认定申请后，在未对建安公司与梁锦洪是否存在工程转包、分包事实进行调查核实的情况下，直接认定梁锦洪是建安公司承建的朱展雄商住楼工地的“包工头”，作出《视同工亡认定书》，缺乏证据支持。此外，具备用工主体资格的承包单位违反法律、法规规定，将承包业务转包、分包给不具备用工主体资格的自然人，具备用工主体资格的承包单位承担工伤保险责任的范围是，该自然人招用的劳动者从事承包业务时因工伤亡，而本案中梁锦洪作为朱展雄商住楼的实际施工人，显然不属于享受工伤保险待遇的劳动者的范畴。被诉行政复议决定以英德市人社局作出的《视同工亡认定书》认定事实不清、证据不足，适用依据错误为由予以撤销，理据充分。关于《行政复议决定书》中提出应先通过劳动争议仲裁确认劳动关系后方可申请工伤认定的错误观点，予以指出。英德市人社局作出的《视同工亡认定书》认定承担梁锦洪工伤保险责任的主体是建安公司英德市公司，后英德市人社局发现该认定错误，遂作出《关于梁锦洪视同工亡认定决定书更正说明》，以补正的形式更正承担工伤责任的主体，剥夺了建安公司在工伤认定程序中依法享有的陈述、申辩的权利，属于程序违法。虽然《行政复议决定书》未能查明该程序违法，但对撤销英德市人社局作出的《视同工亡认定书》没有实质影响。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决驳回上诉，维持原判。再审申请人刘彩丽不服二审判决，向本院申请再审称：（一）朱展雄是案涉工程项目发包人，建安公司是承包人，梁锦洪是建安公司承建朱展雄商住楼的施工管理者，原审法院认定梁锦洪为实际承包人错误。（二）英德市人社局受理申请后，到英德市住建部门调取了朱展雄与建安公司签订的施工合同、报建登记表等资料，到施工现场调查拍摄了照片，足以证明朱展雄商住楼的承建单位是建安公司。（三）英德市人社局进行工伤认定时，派员到现场进行了勘查、询问了证人，并收集了证据材料，程序合法，原审认定英德市人社局工伤认定存在程序错误，于法无据。综上，建安公司应承担工伤保险责任，请求撤销一、二审判决，撤销英德市政府作出的《行政复议决定书》，维持英德市人社局作出的《视同工亡认定书》。被申请人英德市政府答辩称：（一）工伤认定程序中存在劳动关系争议的应当先申请劳动争议仲裁。（二）本案没有直接、充分的证据证明梁锦洪是建安公司职工或者建安公司将工程业务发包给梁锦洪承包。（三）本案是梁锦洪本人而不是其招用的劳动者死亡，因此，无论梁锦洪是“包工头”还是实际施工人，均不适用《关于确立劳动关系有关事项的通知》第四条的规定。综上，本案不应由建安公司承担工伤保险责任，英德市政府行政复议程序合法，适用法律准确，复议结论正确，请求驳回刘彩丽的再审申请。原审第三人建安公司陈述意见称：（一）梁锦洪是案涉工程项目的实际施工人（即“包工头”），与建安公司之间不存在劳动关系，也不存在违法转包、分包关系或工程内部承包关系。“包工头”不属于享受工伤保险待遇的劳动者范畴。（二）英德市人社局工伤认定程序违法，剥夺了建安公司的陈述、申辩权利。综上，请求驳回刘彩丽的再审申请。原审第三人英德市人社局陈述意见称：（一）梁锦洪是在工作时间和工作岗位，突发疾病四十八小时之内经抢救无效死亡，符合视同工亡的情形。（二）案涉工程项目的承建单位为建安公司，应由其承担工伤保险责任。本院经再审查明，2016年3月31日，案外人朱展雄与建安公司签订《广东省建设工程标准施工合同》，发包人为朱展雄，承包人为建安公司，工程名称为朱展雄商住楼。尔后，朱展雄与建安公司签订《施工合同补充协议》约定，乙方建安公司设立工人工资支付专用账户，户名为陆海峰，约定工程款中的工资款经此账户拨付给乙方，按工程进度每月拨付工人工资。随后，朱展雄商住楼工程以建安公司为施工单位申请办理工程报建手续，英德市住房和城乡建设局于7月13日在《英德市建设工程报建登记表》签章同意；同日签发的《建筑工程施工许可证》《工程建设安全受监证》亦载明施工单位是建安公司。同年8月7日，朱展雄又与梁锦洪就同一工程签订《建筑工程承包合同》，发包人为朱展雄，承包人为梁锦洪。案涉工程由梁锦洪组织工人施工，陆海峰亦在现场参与管理。施工现场大门、施工标志牌等多处设施的醒目位置，均标注该工程的承建单位为建安公司。
2017年6月9日，梁锦洪与陆海峰接到英德市住建部门的检查通知，二人与工地其他人员在出租屋内等待检查。该出租屋系梁锦洪承租，作为工地开会布置工作和发放工资的场所。当日15时许，梁锦洪被发现躺在出租屋内；英德市中医院出具的《居民死亡医学证明（推断）书》载明其死亡原因为猝死。梁锦洪妻子刘彩丽于同年7月25日向英德市人社局递交《工伤认定申请表》，以梁锦洪为建安公司职工，且在工作时间、工作岗位死亡为由申请工伤认定。9月25日，英德市人社局作出英人社工认〔2017〕194号《视同工亡认定书》，认定梁锦洪是在工作时间和工作岗位，突发疾病在四十八小时之内经抢救无效死亡，据此，认定梁锦洪死亡属视同因工死亡。因英德市人社局作出的《视同工亡认定书》中将用人单位写为“茂名市茂南建安集团公司英德市公司”，在建安公司英德市公司提出复议申请后，英德市人社局作出更正说明，将用人单位更正为“茂名市茂南建安集团有限公司”。另查明，建安公司为朱展雄商住楼工程项目向中华联合财产保险股份有限公司广东分公司投保了建筑工程施工人员团体人身意外伤害保险，保险单载明被保险人30人，未附人员名单。本案各方当事人对于案涉工程由建安公司、梁锦洪分别与朱展雄签订两份施工合同，由梁锦洪实际组织工人施工，梁锦洪在等候住建部门检查施工情况时突发疾病死亡等事实均无争议。分歧主要在于建安公司是否应当对梁锦洪死亡承担工伤保险责任。具体而言，本案的争议焦点为：
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